【规划师论坛2】重视新常态下我国城市的“紧 + 缩”发展研究

 

  2017年1期主题：收缩城市与规划应对

【主持人语】

收缩城市的主要表现为由去工业化、郊区化、老龄化和社会结构转型等原因导致的城市人口总量减少、产业经济衰退及发展用地空置等现象，相关研究在欧美等发达国家已经引起广泛关注。随着全球经济危机引发经济波动以及人口刘易斯拐点的出现，我国城市发展出现一系列的结构性变化，新常态下城市增长与收缩的新现象将同时发生。为持续跟踪国内外收缩城市的研究进展，2016年5月“首届中国收缩城市学术研讨会”在中山大学举办，来自国内外高等院校和科研单位的60多位专家与学者参加了此次会议，会议议题涉及“识别收缩城市的空间范围”“定义收缩城市的指标”“收缩城市的分析框架”等话题。基于此，《规划师》2017年第1期“规划师论坛”栏目以“收缩城市与规划应对”为主题，围绕收缩城市的识别、不同地区城镇收缩特征和城市收缩的规划应对等展开探讨，以期为读者们认识我国收缩城市的客观现实、空间结构与形成机理，探索应对收缩城市的路径和方法提供有益参考。

【主持人简介】

李　郇，教授，注册城市规划师，中山大学城市化研究院院长，中山大学地理科学与规划学院博士生导师，中国地理学会经济地理专业委员会委员。

龙　瀛，博士，清华大学建筑学院副研究员，北京城市实验室创建人，中国城市科学研究会城市大数据专业委员会副主任委员兼秘书长。

【规划师论坛2】

重视新常态下我国城市的“紧 + 缩”发展研究

当前我国发展已进入新常态，部分地区的经济发展和城镇化进入紧缩期。在国际倡导“绿色经济”发展以及国内“区域异化”的大背景下，我国城镇化的“绿色转型”面对经济基础、发展阶段、动力和危机各异的城市个案，转型的动力、思路和举措应当各不相同。作者湖南大学建筑学院城乡规划系助理教授周恺， 清华大学建筑学院城市规划系教授、博士生导师顾朝林，湖南大学建筑学院城乡规划系硕士研究生钱芳芳在《规划师》2017年第1期撰文，文章借鉴紧凑城市和收缩城市理论中的可持续城市发展模式成果，以沿海城市深圳和东北老工业城市阜新为例，提出在“降增速、去杠杆、调结构、促公平”的经济发展新常态下，我国未来“仍然持续增长”和“持续慢增长或收缩”两种类型的城市实现“绿色转型”的新型城镇化路径建议。

[ 关键词 ]新常态；可持续发展；紧凑城市；收缩城市；新型城镇化

[ 文章编号]1006-0022(2017)01-0012-06　

[ 中图分类号]TU981　

[ 文献标识码 ]A

[引文格式]周恺，顾朝林，钱芳芳．重视新常态下我国城市的“紧 + 缩”发展研究 [J]．规划师，2017(1)：12-17.

一  国际语境和国内情景

（一）国际语境

2012年，“里约+20”联合国可持续发展大会提出以“绿色经济”作为2008年金融危机后全球经济复苏的新途径，并重建国际经济贸易平衡，希望摆脱对“褐色经济”石化能源的依赖，将“自然资本”纳入经济损益权衡，创造“在能够显著地降低环境风险和避免生态恶化的前提下，提高人类生活质量并促进社会公平的发展模式。简单地说就是一条绿色低碳、资源节约和社会包容的发展路径”。具体行动包括以下内容：

(1)将绿色低碳和节能减排责任分摊到各国，这使得绿色发展理论迅速成为国际政治博弈的筹码，国际政治版图被重新定义(如哥本哈根气候谈判)，并很快延伸到经济领域(如欧盟征收国际航空碳排放税)。我国也提出了“绿色、循环、低碳”的生态文明建设路径，在基于自身需求的前提下应对国际社会。

(2)“绿色经济”发展的技术创新内涵在于以“互联网+新能源”为聚合推动力，以科技化、全球化、互联化、绿色化、定制化和利基产业为新工业革命特征的路径创新。同时，在全球“绿色经济”体系中输出“绿色创新”技术或产品，是发达国家重新构建的全球经济图景中西方核心竞争力所在，这也将我国制造业放置在全球结构性产能过剩和产品周期缩短的多重经济困境中，倒逼我国制造模式向智能化及柔性化的方向发展，“两化融合”(工业化和信息化深度融合)的制造业变革将引发我国经济格局的再一次变化。

(3)“绿色经济”发展的最终目标是提高人民生活质量和确保社会公平。联合国环境规划署(United Nations Environment Programme，简称“UNEP”)和欧洲环境局都强调“绿色经济”并不仅仅是经济和环境政策，还包括“区域平衡”“社会公平”“消除贫困”等社会目标，关注于利用转移支付和政策引导等工具，对承担资源和生态功能的欠发达地区及人群进行补贴，平衡发达国家和欠发达国家、发达地区和欠发达地区、城市和乡村的关系。

（二）国内情景

在我国，随着经济发展和城镇建设区域差距的拉开，城市发展的区域异化特征逐渐明显。在“绿色转型”的大趋势下，我国面对的是经济基础、发展阶段、动力和危机各异的城市个案，其转型的动力、思路和举措也就各不相同：

(1)北京、上海、江苏、广东、浙江及山东等地在经历经济发展起步和高速增长期之后，均形成了较雄厚的经济基础，城镇化水平高，且基础设施建设完备，在经济降速时期，开始主动进行经济和产业结构调整。例如，北京针对环境问题发展高收益、低能耗的绿色战略性“高精尖”产业，以生产性服务业推动“绿色经济”发展。

(2)东北老工业区当前的经济发展过于依靠投资拉动增长，消费和出口的拉动作用偏弱，经济转型压力最明显。例如，受能源工业负增长等因素影响，黑龙江省自2014年以来经济增速回落，其能源产业占经济结构的比重过高，一些领域产能过剩，地方工业企业在全球层面上的竞争力不强。

(3)中西部地区经过新一轮的投资拉动和资源型经济发展后，由于经济下行导致资源需求不足，持续投资拉动出现乏力，“难保增长、难找热点”成为关键问题。例如，湖南省是人口输入大省，2000～2010年得益于人口红利释放，在人口大量外流后，主要城市人口仍然获得增长。但未来十年，其总人口增速将放缓，劳动人口开始衰减，面临“人口收缩”的严峻挑战。

二  “紧 + 缩”发展的城镇化路径

在上述外因和内因的共同作用下，我国不同区域、基础及背景的城市需要拟定符合自身条件的“绿色转型”发展战略，其中城镇化路径的选择是决定城市是否可持续的关键。UNEP曾指出，可持续的城镇化应当符合以下要求：①寻找合适的城市规模大小和结构形态，以节约土地、降低能耗和鼓励公共交通；②培育创新环境，以集中的城市生活方式激发知识和技术的交流合作，从而实现“绿色创新”；③综合协调城市要素，创造物质循环的城市经济和环境敏感的城市开发，体现智慧的城市管理。基于此，新常态下我国的城市发展也必须在遵循绿色发展路径和体现国家生态文明的大方向上，寻求差异化的具体实现路径。

体现“绿色经济”发展思想，并能符合我国新常态特征的城市发展理论有两个，即紧凑城市和收缩城市。前者侧重在城市增长动力强劲的阶段，主动地选择集约、紧凑、高密度和混合的土地利用模式，以最小的能源和资源消耗实现城市的可持续发展。后者则针对丧失增长动力的人口衰减型城市，主张放弃“必需增长”的发展观念并制定“适度收缩”的城市规划政策，实现城市在慢增长或逆增长情景下的可持续发展。由于具体阐述紧凑城市和收缩城市理论的文献丰富，本文不再赘述，两种理论核心内容的对比如表 1 所示。

三  国内典型案例分析

本文以深圳和阜新这两个城市发展样本来分析在“紧凑”与“收缩”发展情景下的城镇化特征及规划政策应对条件。从它们的转型历程可以看出，在“绿色经济”发展的新理念下，“紧/缩”发展的城市在力图突破传统模式并维系经济增长时所面对的坎坷与希望。

（一）案例一：深圳的“紧凑发展”

深圳是一个处于快速成长期的年轻城市，其不但拥有旺盛的经济增长动力(图1)，而且城市功能还亟待健全和完善。深圳的城市转型，并非是因城市进入经济衰退期后发展动力不足而造成的，而是由持续增长的旺盛需求与资源供给严重有限的尖锐矛盾所导致的。在“行政扩区”的诉求被国务院否定之后，深圳只能放弃过去“追速度、拼规模、耗资源、求扩张”的老路，重新认识和评估城市有限的资源，以新的资源观探寻可持续发展。然而，实现经济增长、社会和谐、生态保护及功能提升等城市发展目标并没有改变，“目标不降低，任务没减少，指标还提高，但资源条件改变”是编制《深圳市城市总体规划(2010—2020)》所面临的艰巨挑战。经过主动转变发展思路(表2)，深圳最终形成了以“紧凑发展”为核心理念的新版城市总体规划：

(1)通过低效用地再开发实现产业升级、经济持续增长。利用规划手段对被低层次产业占据的区位良好、配套齐全的优质用地进行“腾笼换鸟”，实现产业转型升级。

(2)对存量用地功能进行调整，补充、完善和提升设施配套，促进社会和谐发展。规划补充原特区外地区的交通市政基础设施，完善公共配套，加强住房保障。按照“分区配建、就近平衡、公交支持”的原则，在城市更新项目中配建适当比例的保障性住房；多渠道增加保障性住房供给，满足低收入群体、“夹心层”的居住需求。通过城市更新，捆绑配建医疗卫生、教育和养老等公共服务设施，提高民生福利。

(3)以“以需定供”取代“以人定地”的建设用地规模计算方法。规划基于城市土地资源潜力和环境承载力，而不是人口规模预测来确定城市规模。在有限的建设用地上，通过提高新增用地的开发强度，综合运用密度分区、地下空间开发等策略，并加强存量用地的二次开发和功能调整，以此来合理安排各类功能和设施，创造宜居环境。

(4)在用地上将“新增”与“改造”并重。规划提出“增改用地”概念，所谓“增”，指新增用地，既包括新批用地指标，又包括闲置和已批未建用地；所谓“改”，指已建成区的改造用地。将增量空间和存量空间统筹进行规划调控。对于改造用地，不仅应确定规模，研究其区位、布局、改造方向和可行性等，还应根据存量用地的现状功能、环境条件和产权归属等因素，采取不同的更新改造策略和方法。

(5)空间布局由“形态构建”转向“结构调整”。在空间策略上，规划提出“外协内连、预控重组、改点增心、加密提升”的十六字方针，作为空间结构调整优化的核心思想。在用地安排上，规划不仅对用地功能进行调整，还提出结构比例优化的要求，明确提出在规划期内，工业用地的规模和比例应大幅下降，但必须优先保障战略性新兴产业和先进制造业的用地需求；居住用地规模和比例应基本持平，但结构和布局需要调整，特别是要提高普通商品房和保障性住房的用地比例，减少原农村居民私宅用地。此外，交通、公共服务及基础设施用地的规模和比例均将有较大幅度的提高。

(6)将城市更新作为破解资源紧约束困局、推动存量空间优化的核心对策。规划对城中村采取以综合整治为主、以拆除重建为辅的更新方式；对旧工业区采取拆除重建和功能改变并重的更新方式；对旧居住区/旧工商住混合区采取以综合整治为主、以拆除重建为辅的更新方式。规划以城市更新为抓手，重构规划实施体系，重点强化了城市更新规划编制的技术指引。

（二）案例二：阜新的“震荡收缩”

辽宁阜新是我国“一五”时期建设的国家重要煤电能源基地。20世纪90年代，这个依托煤炭发展的东北老工业城市，在资源枯竭过程中经历了长期的经济停滞和严重的社会问题。2001年，阜新被国务院批复为首批国家资源枯竭型城市经济转型试点，开始在国家和省级政府的支持下进行经济转型。在诸多资金和项目的带动下，2002年以后，阜新的经济开始维持20％左右的高速增长。回顾过去十五年的发展历程( 表 3)，阜新的经济转型路径如下：

(1)经济结构调整战略可概括为依托引进项目进行传统产业升级和替代产业培育。不管是传统煤电产业，还是新兴的绿色农产品精深加工业，阜新在短期内的各类产业增长都依托于“瞄准国内外最先进的大企业、大集团，努力寻求经济转型与外商投资的结合点”。2001 ～ 2010 年，华能风电、大唐煤制天然气、双汇肉类加工和伊利乳业等项目均在阜新落户，市电缆厂、市氟化学总厂、市矿山机械厂和市化工厂启动破产工作，阜新逐步进行产业换血。

(2)进行“生态环境建设”，推进退耕还林、防沙治沙、村屯绿化、矿区绿化、辽西北边界防护林带和农田林网建设；进行“城市环境建设”，补充环境基础设施，改善城市面貌，提高绿化覆盖率；进行“矿区环境整治”，实施矿区复垦、矿区绿化，建设海州露天矿国家矿山公园。

(3)坚持“促进就业”，改善市民生活环境。在引进外来项目、发展现代农业和培养本地民营企业的过程中，考虑增加就业。通过沉陷区治理工程和集中连片棚户区改造工程，解决居民实际生活困难。2013年，阜新被批复为国家扶贫改革试验区。

虽然阜新的经济转型政策中涉及到了“绿色能源”“生态恢复”“社会民生”“工业文化遗产”等多个“绿色经济”发展元素，但是其转型中仍然存在诸多不可持续的发展问题：①即便认识到了20世纪90年代的经济衰退来源于支柱产业的剧变，但阜新过去十五年仍然坚定地走在“工业兴市”的发展道路上，并且是依托引进外来大企业、大项目，依靠主导产业拉动投资的粗放型增长。未来政策导向的变化和资本流动，很可能导致这些产业的衰落或转移，届时阜新将再一次进入衰退期。②阜新经济增长中的投资拉动效应非常明显，国家几次对东北老工业区的经济刺激政策，都相应推动了其经济增速的攀高。经济增速紧随着国家和省的经济投资政策变化产生“震荡”。以各种试点、示范区名号来获得国家和省在建设项目上的资金与政策支持，成为过去十五年中阜新发展的优势途径。然而，在“去杠杆”的新常态经济环境中，这一优势能否延续还未可知。③阜新的经济高速增长伴随着人口持续“收缩”。根据相关的人口普查数据，阜新2000年常住人口为 189 万，2010 年常住人口为 182万，十年内收缩了 3.73％；到 2014年，常住人口为179万，五年内收缩了1.83％。阜新的户籍人口在过去二十年中几乎没有发生增长(图2)。在全市域范围内，除了阜新市区和彰武县城，大部分乡镇的人口都在持续减少(图3)，市区2009年提出建设的玉龙新城开发进展缓慢。投资拉高的经济增速和人口持续衰减的矛盾必将影响未来阜新的持续发展。事实上，2013、2014 年阜新的经济增速已经开始回落，在新常态经济环境下，阜新的经济转型道路是否可持续，仍然有待接受检验。

三  结语

通过上述分析可知，深圳在土地空间限制下主动选择了紧凑的发展模式，以此来维系未来长远的、高品质的、持续的城市发展，而阜新在资源枯竭后的经济转型过程中，借用国家扶助政策和项目投入，创造了十余年经济高速增长但人口持续收缩的“转型震荡”。

深圳案例的启示在于抛弃依赖用地增长的粗放发展路径并保持相当经济增速的发展是可以实现的图景。在用地增量受限之后，城市会被迫将注意力转移到“提质”上来。提高土地使用效益、更新产业、升级功能、配套服务设施、开发棕地和改造旧城，这些在粗放增长时期政府不屑或不愿考虑的问题开始获得关注。“紧凑”使得更“高效”、“集约”和“精致”的城市空间发展成为可能。

阜新案例的启示在于复苏收缩城市是一个紧迫的议题。国家基于对区域平衡和社会稳定的考虑，给予了衰落地区更多的发展资源和政策支持。这些自上而下的扶持在国际政治和宏观调控导向下，带有强烈的“绿色经济”烙印。收缩的地区更有可能获得相当规模的新能源投资、生态修复项目和民生工程投入。大量转移支付和政策支持项目成为了扭转地方经济颓势的一剂强心针，短期见效明显。但是，超越地方实际的高端产业布局缺乏对地方经济持续的拉动效力，长期经济推动效力有限。在“去杠杆”的新环境下，这些地区的地方经济容易伴随着国家和省的经济投资政策变化产生“震荡”，这是当前复苏收缩政策面临的问题。

在我国“降增速、去杠杆、调结构、促公平”的经济发展新常态环境下，深圳和阜新代表了未来“仍然持续增长”和“持续慢增长或收缩”的两种典型案例。结合国际“绿色经济”发展的大趋势，“紧缩”城市理论和相关案例研究给规划应对提出的要求是：①未来仍然具有较强增长动力的城市应当主动紧缩规模，以绿色低碳和环境生态友好的方式，以“绿色创新”为依托，加快由传统经济向“绿色经济”的结构调整，建设具有社会包容性的人居环境；②未来增长动力不足甚至收缩的城市，应当逐渐适应低速发展的新常态，谨慎借用投资主导的经济刺激工具，在“绿色经济”创新驱动的方向上前瞻性地选择替代产业，同时借助低速增长阶段的机遇期，提高生态环境和人居环境质量，走可持续发展的新道路。

综上，本文建议将紧凑城市和收缩城市研究成果相结合，作为符合我国发展实际的“紧缩”城市发展理论，以兼顾我国未来增长型和收缩型城市并存的新型城镇化情景。两种理论的结合方式需要构建更具体的理论研究框架进行指导，“紧缩”城市的鉴别和评价方法还有待进一步探索，针对“紧缩”城市发展的规划方法和政策工具也还需要进行实证研究。

文章全文详见《规划师》2017年1期

《重视新常态下我国城市的“紧 + 缩”发展研究》

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